——忻州市旅游体制机制改革进行时

本报记者 张云平

中华第一关——雁门关风景区升级为国家5A级旅游景区。杨继兴 摄

■谁都知道忻州旅游业多年来停滞不前的根本原因，这就是经营管理体制不活、旅游开发行政色彩严重、单纯依赖门票经济、投资主体单一、市场程度化不高，无法解决供需矛盾，尤其是像五台山、雁门关、芦芽山这样一些大的景区没有很好地发挥“先行先试”的带头作用，致使忻州旅游景区景点一流资源、二流开发、三流管理服务水平的局面长期得不到有效的改观。

■加快文化旅游产业发展，根本的出路在于改革创新，而旅游景区景点管理体制的改革就是关键，是硬任务、硬指标，必须按期完成。

■改革有险阻，苦战能过关。改革创新是一项长期艰巨的任务，不可能一年内一次完成，最难啃的“骨头”仍在后头。

对于忻州旅游业来说，2017年可谓是改革创新年，许多重大改革颇具有里程碑意义。这一年，忻州市外事侨务旅游局更名为忻州市旅游发展委员会并高效运行，探索履行综合协调职能。这一年，景区景点体制改革全面铺开，五台山、雁门关、芦芽山等19个景区已有经营主体16家、其它3家为继续实行事业单位管理的景区体制机制改革取得突破性进展，为最终形成忻州大旅游、大产业、大发展的良好局面奠定了坚实的基础。

思路决定出路

早在去年年初，市委、市政府便筹划召开全市文化旅游产业改革发展大会，这是一次有史以来高规格的会议，也是一次非同寻常的旅游工作会议，主要强调了“五个突出”，即突出文旅融合、突出改革创新、突出战略产业、突出全域理念、突出兴景富民，以旅游为体、文化为魂、改革为招、产业为用、发展为要、富民为本，全力推进全域旅游示范区建设，全力打造文化旅游战略性支柱产业。这里有2个重要关键词：一个是文化旅游产业的定位，一个是战略性支柱产业的高度，这也就是说旅游业不再是过去简单说旅游部门的事，而是包括文化及相关综合产业，强调产业，强调改革，强调忻州旅游业是与煤电等资源同等的战略性支柱产业。

如何推动忻州文化旅游产业大发展？市委书记李俊明指出，加快文化旅游产业发展，根本的出路在于改革创新，而旅游景区景点管理体制的改革就是关键，是硬任务、硬指标，必须按期完成。在加快推进旅游景区景点经营主体建设时，重点要做好以下四方面的工作：一是要规范，已经引入的企业主体，要按照现代企业制度的要求来组建；二是要开放，面向市内外市场，鼓励各类资本进入文化旅游产业；三是要明责，在追求经济效益的同时，切实承担好保护旅游资源、文化资源和社会环境的主体责任；四是要标准，坚持专业化、集团化方向，同质的、同类的景区景点，请专业公司统一规划、统一经营、统一营销，以此提升品质、提高效益。

把旅游景区景点体制机制改革作为全市经济转型发展的重头戏，时间紧任务重，所有工作都具有开创性，必须寻求突破口。市长郑连生对深化景区景点体制改革从宏观上作了6种模式的分类：第一类是有条件推进两权分离的，组建能够直接参与市场竞争的经营主体，走市场化发展道路，比如五台山、雁门关这些大的景区景点；第二类是已经实现企业化经营管理的，要不断完善经营机制，优化股权结构，比如定襄县凤凰山植物园；第三类是民营和集体企业经营的，可以采取委托管理或者是职业经理人制度，实行专业化运营，将投资建设和运营管理分开，比如合索温泉就是由合索村建设的；第四类是已引进战略投资者，但履行开发协议不到位的，要通过改革创新，理顺各方关系，尽快走上发展的快车道，比如芦芽山引进巨鳌集团；第五类是公益性景区，在保持公益性不变的前提下，积极增加经营设施，丰富业态，比如云中河景区；第六类是应当继续实行事业单位管理的，要创新发展模式、发展空间，宜事业则事业，宜产业则产业，比如南禅寺、佛光寺，不可能完全走产业化的路子。总之，求实求是，一切从实际出发，兼顾各方利益，这是市委、市政府对这次景区景点体制机制改革的总体要求，体现了市委、市政府加快旅游业发展的超前思路。

迎来最深刻的一场变革

“背水一战”、“壮士断腕”、“将改革进行到底”……这些喊了多少年的口号，终于在2017年迎来了一场深刻的变革。谁都知道忻州旅游业多年来停滞不前的根本原因，这就是经营管理体制不活、旅游开发行政色彩严重、单纯依赖门票经济、投资主体单一、市场程度化不高，无法解决供需矛盾，尤其是像五台山、雁门关、芦芽山这样一些大的景区没有很好地发挥“先行先试”的带头作用，致使忻州旅游景区景点一流资源、二流开发、三流管理服务水平的局面长期得不到有效的改观。

五台山理所当然应该成为这次体制机制改革的排头兵。过去20多年里，五台山一直被指定为山西省旅游业的“龙头”、山西综改试验区等等，但直到近两年来，五台山行政体制改革才真正提到了议事日程。2016年5月5日，正式挂牌成立五台山风景名胜区管委会，由五台山风景名胜区人民政府变为五台山风景名胜区管委会，第一次完成了行政体制改革。新成立的五台山风景名胜区管委会要想实现打造成为全国一流、世界顶级旅游景区的目标，必须要在“两权分离”上有所突破。为此，五台山风景名胜区管委会，按照省、市关于五台山体制改革的指导意见精神，紧紧咬住“管理权与经营权分离”这个大的原则，积极推进五台山全方位的改革。

五台山风景名胜区管委会迅速以国有独资方式组建成立山西五台山文化旅游集团公司，定位为国有资产管理公司，代行五台山风景名胜区管委会出资人职责，业务范围主要负责景区国有资产的经营管理和开展资源保护等综合服务，其中景区门票执行收支2条线的政策，集团公司代收的门票收入足额上缴财政，财政按月支付集团公司综合服务费用。

与此同时，集团公司与上海浦发银行太原分行签订了银政战略合作协议，与山西广电信息网络集团签订了智慧五台山信息化建设合作协议，与光大置业集团和青岛特来电集团签订了乡村旅游与新能源合作框架协议，组织编制《五台山旅游发展整体规划》，先后与海航、中青旅、港中旅等100余家国内大型企业多次磋商，从中筛选合作伙伴。2017年3月15日，山西圣境文化旅游发展股份有限公司揭牌成立。股份公司组建发起人为山西五台山文化旅游集团有限公司占比70%，山西五台山投资有限公司占比30%，经营体制改革又迈出了关键的一步。

改革扩大至旅游产业的方方面面。2017年4月19日，忻州五台山圣境私募投资基金管理有限公司揭牌成立。股东结构为山西五台山文化旅游集团公司20%、天津慧聪文化传播有限公司45%、固安县京融房地产开发公司35%，基金公司的投资方向是管理并发起私募基金产品，主要投资于五台山辖区内的基础设施建设及周边产业，用于改善当地居民的生活条件，有此基础上，立足山西，辐射全国。

雁门关风景区经过八、九年的开发建设终于在2017年被国家旅游局命名为国家级5A级景区。根据景区体制机制改革创新的工作要求，明确以实现“一体两翼”管理体系为有效形式的改革目标任务。一体是指雁门关风景区管理服务中心改为雁门关景区管理委员会。“两翼”是指以建设维护的投融资主体和市场化动作的经营主体，形成按照各自职能承担建设维护和市场化运作的新体制。雁门关风景区下一步工作打算拟聘任公司职业经理人或经营权租赁、或经营权融资合作、或寻求投资合作组建股份公司共同投资开发经营雁门关风景区，围绕景区特色开发旅游商品、旅游演艺、旅游特色餐饮等项目，创新发展模式，扩展发展空间，实现景区综合效益的最大化。

芦芽山风景区开展旅游景区体制机制改革创新工作，与五台山、雁门关有所不同。芦芽山风景区之前已实现“两权分离”，本次体制机制改革的主要任务是成立管委会和旅发委、推进景区企业专业化运营、加大招商引资工作以及加快景区基础设施建设等，经过几个月的努力工作，目前此项改革已完成到位。

实现景区企业专业化运营是本次改革的难点任务，宁武县参加体制机制改革的4个景区：芦芽山生态旅游区、万年冰洞旅游区、汾河源头旅游区以及情人谷景区，均由民营企业芦芽山旅游发展有限责任公司（巨遨集团）开发经营，目前公司已完善法人治理机构，聘请职业经理人担任公司总经理，聘请专业酒店管理者担任酒店总经理，聘请专业财务管理人员担任公司财务总监，通过实现职业经理人制度，促进旅游市场治理能力的现代化。

上下联动，同步推进。2017年5月23日，经省政府、市政府批准，忻州市外事侨务旅游局更名为忻州市旅游发展委员会，挂忻州市人民政府外事侨务局办公室牌子，为市政府工作部门，正处级建制。代县、宁武、河曲三个县的旅发委已经组建成立。此外，忻州市编委已向省编办上报了顿村温泉、忻州民俗文化中心、大营温泉、雁门关、芦芽山、老牛湾等6个景区（处级）更名管委会的请求。市编办发文成立了原平市天牙山、五台县驼梁、繁峙县平型关、静乐县旅游景区、神池县南山、五寨县五寨沟、岢岚县宋长城、河曲县沿黄景区、保德县飞龙山9个景区管委会（科级）。

经营主体改革也在有序推进之中。目前，省政府确定的19个景区已有经营主体16家，其它3家为继续实行事业单位管理的景区。市政府确定的15个景区为国家文物保护单位（2个）、红色景点（3个）和公益性景区（10个）继续实行事业单位管理。

景区景点是目的地产品，目的地产品要靠专业的经营管理者来打造，因而引进战略合作者尤其重要，这项工作也迈出了实质性的步伐。忻州市人民政府、代县政府、五台山管委会与浙旅集团签订战略合作协议；定襄县政府与山投集团达成框架协议，准备把河边民俗博物馆打造成国家5A景区；原平市人民政府与北京华侨城集团多次磋商并签订开发合作意向；忻府区人民政府与山西高新普惠旅游文化有限公司忻州分公司签订了框架协议。此外，五台山和雁门关引进浙江银泰旅游产业发展有限公司、芦芽山引进中景信、老牛湾引进山西高新普惠、忻州古城引进陕西袁家村团队。

改革仍在路上

改革有险阻，苦战能过关。旅游业是一个新兴的重要的消费产业，需要不断创新完善发展。旅游业的改革更是一项长期艰巨的任务，不可能一年内一次完成，最难啃的“骨头”仍在后头。比如五台山风景区，按照省、市要求已全部完成体制机制改革，五台山管委会也已组建现代企业框架体系，但五台山一下子要改变30多年来核心景区乱搭乱建、高山闹市的混乱现状以及申遗未完成的承诺，肯定前路难点重重，据摸底五台山仅上级党政机关和国有企事业单位主管的宾招单位就有35家，涉及的部门多、整合难度大，其工作难度可想而知。又比如老牛湾风景区，山西高新普惠已进驻，按理说体制机制改革已完成，但如何实现承诺目标，如何不再重蹈覆辙，仍将拭目以待。因此说，改革仍在路上，千头万绪，务必要抱着“不忘初心再出发”的坚定信念，善始善终，将忻州体制机制改革进行到底。只有这样才能实现忻州旅游业的转型跨越发展，也才能实现忻州创建全国全域旅游示范区的目标。

（责任编辑：籍俊霞）